Consorcio para el
Derecho Socio-Ambiental
Derechos Humanos y Ambientales
Introducción
El “interés nacional” es una noción aplicada en los ámbitos interno y externo de los países para legitimar gestiones gubernamentales apelando básicamente, a sentimientos nacionalistas o populistas. De manera general este paradigma actúa como justificativo retórico para encubrir o legitimar acciones controversiales de un Estado en materia política, económica o social, sugiriendo que sus decisiones benefician al país, aunque esto en la realidad no siempre ocurra así.
En este trabajo se analiza el artículo 407 de la Constitución de la República del Ecuador que permite que su presidente, previa declaración de “interés nacional”, autorice la ex-tracción de recursos naturales renovables y no renovables en áreas protegidas. Siendo este país uno de los de mayor biodiversidad del planeta, esta medida constitucional es extrema pues las actividades, petrolera, minera y maderera son causantes de devastación ecológica, particularmente en bosques tropicales húmedos o nublados, páramos, o zonas insulares, que componen las áreas protegidas en este país. Sumadas a las condiciones meteorológicas extremas generadas por el fenómeno del cambio climático, esas actividades exacerbarían las presiones socioeconómicas ya existentes en dichas áreas.
No obstante los lesivos efectos ecológicos sobre un patrimonio de gran importancia eco-lógica, la permisión de actividades extractivas en áreas protegidas a través de la figura del “interés nacional”, carece de condicionante legal alguna, quedando así a discreción del presidente de la República. Esta discrecionalidad pondría a la explotación de recursos naturales como las primeras decisiones a adoptar en el contexto de los indicadores económicos y sociales críticos del Ecuador y el costo político que significa resolverlos vía impuestos u otros ajustes económicos. Por este motivo aquí se fundamenta que la declaratoria de “interés nacional” para extraer recursos en áreas protegidas debe ser regulada, imponiéndose condiciones fácticas mínimas que deban ocurrir antes de adoptarse. En esta línea de reflexión se propone la promulgación de una ley para regular dicha declaratoria, misma que se incluye como anexo de este trabajo.
INTERÉS NACIONAL Y RIESGO ECOLÓGICO.
La extracción de recursos naturales en áreas protegidas en Ecuador
Byron Real L. 1
Contenido
Introducción
El interés nacional en las políticas
de Estado
El impacto ecológico de la
declaratoria de “interés nacional”
El “interés nacional” ante los
derechos de la naturaleza y la
inalterabilidad de las áreas
protegidas.
Una propuesta de ley para regular
la declaratoria de interés
nacional
Referencias
Anexo:
1
2
4
5
6
9
10
Notas:
1 Byron Real, abogado y antropólogo,
especialista en Derechos Humanos y
Ambientales; y, vulnerabilidad social y
riesgo. Ph.D. University of Florida, Dr.
Jur. Pontificia Universidad Católica
del Ecuador. byronreal@gmail.com
El interés nacional en las políticas de Estado
Se define al “interés nacional” como la defensa y promoción de objetivos esenciales del Estado en los campos político, económico, social o cultural (Vázquez Godina 2016), aceptándose implícitamente que bajo su invocación se puede tomar decisiones gubernamentales beneficiosas al país. Teóricamente esta figura debe utilizarse para justificar medidas excepcionales que permita a los gobiernos afrontar perturbaciones extremas al orden e incluso amenazas a la supervivencia del Estado (Carvajal y Guzmán 2017), visto a este como valor superior a derechos individuales e incluso colectivos.
No obstante la jerarquía conceptual del término, su aplicación no siempre es elevada o altruista, sino más bien oportunista, pues así se busca la prevalencia del criterio de los gobiernos ante intereses sociales dispares que pugnan por lograr algún objetivo político o económico. Por este motivo, el “interés nacional” es una de las nociones más esquivas y contradictorias en ciencias políticas.
En la realidad política, el paradigma del “interés nacional” es empleado a nivel interno y externo de un país y con ella se busca básicamente insinuar sentimientos nacionalistas o populistas de la población para legitimar decisiones controversiales, complejas e incluso contrarias a una política o una norma que un gobierno debe adoptar por fuerza mayor, en coyunturas socioeconómicas o geopolíticas excepcionales. Ante la imposibilidad de explicar jurídica o éticamente esas decisiones, los gobiernos aplican ese concepto para persuadir a la población de que una medida económica o política ha sido tomada “por el bien común”. Alternativamente se acude también a la vaga noción de “razón de Estado”, que asimismo constituye una excusa para encubrir la discrecionalidad en la gestión de los asuntos públicos.
Se ha utilizado también el “interés nacional” como elemento retórico con el cual los gobiernos buscan legitimar sus acciones controversiales e incluso al margen de la ley. De esta manera, se trata muchas veces de eufemismos para encubrir violación de derechos en nombre de un interés superior o esencial. Por este motivo, a este paradigma político con frecuencia se lo vincula al mal (Del Aguila 2000).
En Ecuador se ha aplicado al “interés nacional” como una forma condensada de la máxima cívica de anteponer el interés general al interés particular, 2 y como fórmula vaga que le permita al gobierno aplicar medidas excepcionales en torno a actividades, gastos presupuestarios o para destacar algún evento que por motivos políticos le interesa realzar. 3 Este tipo de apelaciones al “interés nacional”, no tiene sustento normativo alguno, por lo que su uso ha ocurrido exclusivamente en contextos político-administrativos facultativos de las autoridades, pero a partir de 2008, esta figura ha sido elevada a categoría legal, en un ámbito de gran impacto, como es el ecológico.
Art. 407.- Se prohíbe la actividad extractiva de recursos no renovables en las áreas protegidas y en zonas declaradas como intangibles, incluida la explotación forestal. Excepcionalmente dichos recursos se podrán explotar a petición fundamentada de la Presidencia de la República y previa declaratoria de interés nacional por parte de la Asamblea Nacional, que, de estimarlo conveniente, podrá convocar a consulta popular.
De acuerdo con las reglas de aplicación de la norma constitucional, la declaratoria de interés nacional de la “explotación de recursos no renovables en áreas protegidas y en zonas declaradas como intangibles, incluida la explotación forestal” 4 será aprobada por el Pleno de la Asamblea Nacional. 5 Hasta el momento, la única ocasión en que se ha aplicado esta norma constitucional fue en agosto de 2013, cuando se declaró de interés nacional a actividades de explotación petrolera en el Parque Nacional Yasuní. 6
Las justificaciones para declarar de interés nacional la citada actividad, evidencian la extremada debilidad de esta figura en sí. La Asamblea Nacional abordó generalidades como que el interés nacional se refiere a “aquellas cuestiones que están conectadas di-rectamente con la idea del bien común y que, por tanto, trascienden los intereses particulares y las demandas de coyuntura”; que de esta manera se puede “planificar el desarrollo nacional, erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la riqueza, para acceder al buen vivir.” Irónicamente, se justificó también la medida, señalando que con la extracción petrolera en un área de bosque húmedo tropical como es el Parque Nacional Yasuní, se buscaba “proteger el patrimonio natural y cultural del país". 7 Así se encubrió de mala manera una decisión que impacta negativamente una de las áreas protegidas más emblemáticas del Ecuador. Y peor aún, el último justificativo acusa un populismo extremo pues es por demás conocido que precisamente la actividad petrolera ha sido causante de una crisis ecológica y social sin precedentes en la Amazonía ecuatoriana. 8
Notas:
2 Por ejemplo, el Decreto 615 del 25 de
julio de 2003, que declara de interés
nacional a un programa educativo
gubernamental, se sustenta en normas
constitucionales genéricas que mandan
a los ciudadanos a “promover el bien
común y anteponer el interés general
al interés particular, así como a
practicar la justicia y solidaridad en el
ejercicio de sus derechos y en el
disfrute de bienes y servicios.” (Ver:
Decreto 615, Registro Oficial 133,
25-VII-2003)
3 Por ejemplo, se declaró de “interés
nacional” al dragado del canal de
acceso al Puerto Marítimo de
Guayaquil (Ver: Decreto 1201,
Registro Oficial 389, 25-VII-2008); y, a la
Visita del Papa Francisco a Ecuador
en julio de 2015 (Ver: Decreto 663,
Suplemento del Registro Oficial
505, 21-V-2015).
En ese año, la Constitución de la República la incluyó para aplicarla a un contexto que vincula a la economía con la ecología, justificando la autorización de actividades de extracción de recursos naturales en áreas protegidas, lo cual normalmente es prohibido. El artículo 407 de la Constitución que señala lo siguiente:
A parte del cúmulo de conceptos y disquisiciones subjetivos con los que la Asamblea justificó la autorización para que el Poder Ejecutivo otorgue autorizaciones para extraer petróleo del área protegida, no hubo indicio objetivo alguno que determine qué caso concreto de “interés nacional” existía de por medio. Tampoco se estableció en qué casos debería aceptarse los pedidos del Presidente de la República para permitirle realizar proyectos extractivos en áreas protegidas.
La primera aplicación de la medida constitucional del art. 407, confirma sus usos retóricos, populistas y políticos de la figura del “interés nacional”. De esta manera, se mantiene la sombría tradición de invocarla para encubrir decisiones políticas cuestionables que irónicamente no son de interés nacional. En el futuro, la explotación de minas, pozos petroleros o madera de las áreas protegidas, con el fin de cubrir déficits de presupuesto o para lograr fondos para satisfacer a electorados, adquirirá una legitimación implícita al encubrirlas con la noción de “interés nacional”.
Notas:
4 Una redacción defectuosa y confusión
de términos, tanto en el art. 407 de la
Constitución, como en el art. 49 de la
Ley Orgánica de la Función Legislativa,
incluye como recursos no renovables a
los forestales y, por tanto, mediante la
excepción que otorga la declaratoria de
“interés nacional”, podría levantarse la
prohibición de explotación que tienen
ambos tipos de recursos.
5 Ver: artículo 49 de la Ley Orgánica de
la Función Legislativa.
6 Ver: oficio No. T.4980-SNJ-13-719 del
23 de agosto de 2013, dirigido por el
Presidente de la República a la
Presidenta de la Asamblea Nacional
para "Declarar de interés nacional
conforme establece el artículo 407 de
la Constitución de la República, la
explotación petrolera de los bloques 31
y 43, dentro del Parque Nacional
Yasuní".
7 Ver: Registro Oficial Suplemento No.
106 del 22 de octubre de 2013.
8 La gravedad de los impactos
ocasionados por la actividad petrolera
en la Amazonía ecuatoriana, han
llevado a señalarlo como un desastre
de Chernóbil en la selva tropical. Más
aún, la actividad petrolera en el Parque
Nacional Yasuní ha sido observada por
la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos, por poner en
peligro la vida de los grupos Tagaeri,
Taromenani y otros no contactados
que habitan en dicha área.
El impacto ecológico de la declaratoria de “interés nacional”
Declarar de “interés nacional” la explotación de recursos en áreas protegidas, supone un riesgo a la seguridad humana y ecológica del país. Siendo que la cultura política convencional del Ecuador carece conciencia ecológica, pocos legisladores podrían advertir el enorme daño ecológico y social que ocurriría en las áreas protegidas si se permite la extracción industrial de recursos, por tanto estas actividades serían aprobadas con pocos o ningún reparo. Considerando que no existe condición preexistente alguna, aparte de las políticas, para optar por dicha declaratoria, y dada la rápida conversión de los recursos naturales en capital financiero, los presidentes de la República no se abstendrán de contar con estos territorios de conservación ecológica, como fuentes potenciales de re-cursos para financiar sus agendas políticas, déficits presupuestarios, e inclusive demandas de grupos de presión que pugnan constantemente por apoyo gubernamental.
Por otro lado, si se considera que Ecuador es uno de los 17 países de mayor diversidad biológica 9 de la tierra (Mittermeier 1997), con altas tasas de endemismo y gran número de especies por unidad de superficie 10 , se llega a la conclusión de que cualquier extracción de recursos ocasionará daños ecológicos inconmensurables e irreversibles. Y más aún que, como están redactadas las normas del art. 407 de la Constitución y 49 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, mediante la declaratoria de interés nacional, se podrían realizar actividades extractivas de recursos no renovables como el petróleo, gas, o minerales metálicos, o renovables como la madera, en las áreas protegidas. Todos esos tipos de extracción de recursos naturales, son de graves consecuencias ecológicas y sociales. Sin existir un marco regulatorio que limite la posibilidad de declarar de interés nacional a dichas actividades, estas podrían ser aplicadas a todas y cada una de las áreas protegidas del país, e incluso varias veces para una misma área. Como registran los hechos históricos, la dinámica política ecuatoriana no se ha caracterizado por la objetividad, por lo que no es descartable que las áreas protegidas y la riqueza genética nacional terminen siendo objetos del regateo político entre grupos de poder y víctimas de las ambiciones extractivas encubiertas bajo consideraciones retóricas y populistas. 11
El “interés nacional” ante los derechos de la naturaleza y la inalterabilidad de las áreas protegidas.
En un interesante giro doctrinario, la Constitución de 2008 reconoció los derechos de la naturaleza, poniendo a esta entidad orgánica e inorgánica, como sujeto y no como objeto de derechos 13 es decir, debe ser tratada como una persona más. Sin embargo, este avance normativo fue vulnerabilizado desde su concepción por la opción del “interés nacional” con la que el presidente de la República, previa resolución del Poder Legislativo, puede ordenar la extracción de recursos naturales en áreas protegidas. Es decir, las áreas que contienen la riqueza biológica del país, se convirtieron en objeto de pujas políticas. Además, irónicamente, la misma Constitución que otorgó –de manera teórica- derechos a la naturaleza, eliminó al único derecho concreto que la naturaleza tuvo en Ecuador desde el año 1981: la noción de la inalterabilidad de las áreas protegidas. La figura de la “inalterabilidad” 14 significó una protección jurídica absoluta para las áreas protegidas, pues ella impedía realizar actividades ajenas a la conservación y peor aún de extracción de recursos, como si es posible realizar hoy mediante la declaratoria de “interés nacional”. 15 La inalterabilidad fue una manera concreta de proteger los derechos de la naturaleza en alrededor del 22% de la superficie del país, que constituye el Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Sin embargo, esta protección fue automáticamente eliminada por el artículo 407 de la Constitución, que a la vez de prohibir actividades extractivas de recursos en áreas protegidas, las dejó abiertas ante pedido de declaratoria de interés nacional por la Asamblea, realizado por el presidente de la República. Así, actividades mineras, petroleras y madereras, que son las más agresivas contra la naturaleza, podrían realizarse en cualquier área. En un país en crisis económica y con su aparato pro-ductivo deprimido como Ecuador, la forma más fácil de financiarse es explotando sus recursos naturales, por lo que las áreas protegidas son objetivos preferentes.
Para cualquier gobierno que deba administrar un país en situación de crisis económica será mucho más fácil negociar con el Poder Legislativo la apertura de un área protegida a la extracción de recursos naturales, que establecer impuestos, restringir gastos o imponer austeridad al sector público. Por este motivo, dejar a la figura altamente retórica del “interés nacional” sujeta a la discrecionalidad presidencial y sin condicionamiento alguno, significaría automáticamente permitir que la seguridad ecológica y humana del país sea vulnerabilizada y lejos de ser considerada sujeto de derechos, queden relegadas a meros objetos de regateos e intercambios políticos. Por este motivo, poner bajo regulación las situaciones ante las cuales un presidente de la República puede solicitar la declaratoria de “interés nacional” y así autorizar explotación de recursos naturales en áreas protegidas, es una tarea urgente.
Dada la difícil situación económica actual, el riesgo de que las áreas protegidas se con-viertan en la próxima frontera de exploración y extracción de recursos naturales renovables y no renovables en el Ecuador, es elevado. En el país el modelo económico rentista / extractivista, exacerbado durante el gobierno del socialismo del siglo 21, se mantiene incólume. Esto hace temer que para afrontar la crisis económica, 12 el gobierno tenga entre sus opciones, acudir a más deuda externa, eliminar subsidios estatales y continuar extrayendo recursos naturales, tanto para afrontar compromisos internacionales ya adquiridos, como para mantener el ritmo de crecimiento económico. Esto significa que el sistema económico basado en el extactivismo se mantendrá por los siguientes períodos presidenciales y, por tanto, políticamente se construirá fácilmente en la mentalidad de los gobernantes, la “necesidad” de extraer recursos naturales de las áreas protegidas.
Lo expuesto sugiere que el peligro de que por facilidad se prefiera acceder a las áreas protegidas para obtener recursos en vez de a otras fuentes, es inminente. Por esta razón, es un imperativo ecológico y jurídico establecer una limitación normativa a la facultad discrecional de los presidentes de la República para solicitar que se declare de interés nacional la extracción de recursos en áreas protegidas, regulando las causales en las que esta medida podría ser aplicada.
Notas:
9 Ecuador es uno de los 17 países del
mundo que contienen concentraciones
excepcionales plantas endémicas, pero
a la vez experiencia altas tasas de
pérdidas de hábitat. Ver, por ejemplo:
Mittermeier et al, 1997).
10 Los ecosistemas tropicales son los
más diversos biológicamente del
planeta, siendo Ecuador un ejemplo
excepcional. Con un territorio pequeño
de apenas el 0.2% del área terrestre
del planeta, alberga aproximadamente
el 8% de todas las especies de
anfibios, el 5% de reptiles, el 8% de
mamíferos, y el 16% de aves que
existen en el mundo. (Mittermeier et
al, 1997).
11 La década 2007 – 2017, ha sido la de
mayor endeudamiento externo de la
historia del país y, a la vez, de
dificultades de cumplir con
compromisos financieros
internacionales. Por este motivo, al
gobierno ecuatoriano le ha sido difícil
acceder a fuentes convencionales de
financiamiento.
Esas dificultades le han obligado a
realizar ventas anticipadas de petróleo,
es decir, obtención de fondos
pagaderos con barriles de este
recurso, que deberán ser entregados a
futuro. Esto obligará a futuros
gobiernos a buscar nuevos
yacimientos petroleros, sin descartar
la exploración y explotación en áreas
protegidas.
12 De acuerdo con estimaciones del
Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, Ecuador junto a
Venezuela son las economías con
peor desempeño de la región, siendo
sus proyecciones de crecimiento para
el año 2019 poco esperanzadoras.
Desde el año 2014 experimenta una
caída sostenida en el producto interno
bruto, llegando incluso a cifras
negativas, con una recuperación muy
lenta que se mantendrá en la siguiente
década. (FMI 2018)
Una propuesta de ley para regular la declaratoria de interés nacional
En el presente trabajo, se ha evidenciado que existen varias formas de referir al “interés nacional”, bien como fórmula vaga para dar realce a obras o eventos de interés gubernamental, como argumento para justificar decisiones controversiales del Estado; o, como en el caso aquí analizado, como declaratoria específica para dar paso a la explotación de recursos naturales renovables y no renovables en áreas protegidas. 16 Por otro lado, se ha discutido aquí que ese efecto de la declaratoria de “interés nacional”, constituye una medida extrema, pues el Sistema Nacional de Áreas Protegidas es la máxima expresión de la riqueza territorial ecuatoriana, contándose con áreas como el Parque Nacional Galápagos, el Parque Nacional Yasuní, cuya importancia biológica, genética y científica es inconmensurable.
Notas:
13 El artículo 71 de la Constitución del
Ecuador expresa:
“La Naturaleza o Pacha Mama, donde
se reproduce y realiza la vida tiene
derecho a que se respete
integralmente su existencia y el
mantenimiento y regeneración de sus
ciclos vitales, estructura, funciones y
procesos evolutivos. Toda persona,
comunidad, pueblo, o nacionalidad
podrá exigir a la autoridad pública el
cumplimiento de los derechos de la
Naturaleza. Para aplicar e interpretar
estos derechos se observarán los
principios establecidos en la
Constitución, en lo que proceda”.
14 El artículo 68 de la Ley Forestal y de
Conservación de Áreas Naturales y
Vida Silvestre que estuvo vigente
hasta el año 2017, estableció:
“El patrimonio de áreas naturales del
Estado deberá conservarse inalterado
(..) Este patrimonio es inalienable e
imprescriptible y no puede constituirse
sobre él ningún derecho real.
15 La obligación de mantener inalteradas
a las áreas protegidas y la
imposibilidad de constituir derechos
reales, las blindaba de concesiones y
cualquier otra forma legal o
administrativa de otorgamiento de
autorizaciones para extraer recursos o
realizar actividades ajenas a la
conservación. El principio de
inalterabilidad de las áreas protegidas
es recogido por el artículo 397, num. 4
de la Constitución, sin embargo esta
norma queda insubsistente en
situaciones de “interés nacional”.
Dicha norma establece lo siguiente:
“Para garantizar el derecho individual
y colectivo a vivir en un ambiente
sano y ecológicamente equilibrado, el
Estado se compromete a: 4). Asegurar
la intangibilidad de las áreas naturales
protegidas, de tal forma que se
garantice la conservación de la
biodiversidad y el mantenimiento de las
funciones ecológicas de los
ecosistemas.”
Notas:
16 Como se ha advertido ya, la
defectuosa redacción del artículo 407
de la Constitución, lleva
inequívocamente a que bajo
declaratoria de seguridad nacional,
puede permitirse
“la actividad extractiva de recursos no
renovables en las áreas protegidas y en
zonas declaradas como intangibles,
incluida la explotación forestal.” (sic).
Esta redacción errónea, pero
jurídicamente vinculante ha sido
transportada al artículo 49 de la Ley
Orgánica Función Legislativa.
Lo señalado expone una situación práctica: que el “interés nacional” para justificar ex-tracción de recursos de áreas protegidas, solo debe operar en situaciones de deterioro grave de la seguridad y la supervivencia del Estado (Morgenthau 1993). Solo un peligro extremo para la estabilidad estatal, debería ser la razón para adoptar decisiones extremas que sean calificables de interés nacional. Otras situaciones de alto interés gubernamental o incluso que sean de clamor nacional por largo tiempo, como pueden ser la construcción de carreteras, proyectos hidroeléctricos y otras obras públicas, y peor aún necesidades económicas coyunturales para cubrir déficits presupuestarios, no importa que tan vitales sean para un gobierno, “carecen de la fuerza preventiva de la supervivencia” (Vitelli 2011:118), y por tanto no pueden ser consideradas de interés nacional.
Para evitar que la aplicación del concepto de interés nacional en las áreas protegidas sea objeto de manoseos políticos, es imprescindible que se determinen ciertos parámetros que evidencien que existe una situación de calamidad pública en el país, que requiere tomar medidas excepcionales al gobierno. Siendo que bajo el simbolismo del interés nacional se pondrá en juego a las áreas protegidas del país, es importante además que se pruebe que se carecen de otros medios para superar la crisis por la cual se la invoca.
Una propuesta legislativa para regular las situaciones ante las cuales se podría declarar de interés nacional a proyectos extractivos en parques nacionales y reservas ecológicas, debe considerar situaciones fácticas, medibles, evidenciables, que permitan demostrar que el país necesita real y urgentemente echar mano de su riqueza biológica natural, para convertirla en divisas, caso contrario se pondría en riesgo la supervivencia del Estado. Tratándose la explotación de recursos naturales un asunto netamente económico, debe asumirse que el gobierno se encuentra atravesando una crisis de dimensiones inmanejables, por lo que elementos como los siguientes serían justificativos que proporcionarían legitimidad a la medida:
1. Descenso del PIB de más del 5 %
(cinco por ciento), o una tasa de
desempleo mayor al 15 % (quince por
ciento).
2. Que no exista otra opción para
resolver la crisis económica;
3. Que en el proyecto extractivo se
utilice tecnología de punta, de la que
existan pruebas de no haber causado
daños ecológicos en otros lugares
similares;
4. Que la extracción produzca un
beneficio de al menos al 10% del PIB
anual;
Con los requisitos expuestos, se busca que se realice un análisis costo-beneficio, es decir, que el sacrificio de un área protegida, reporte una ganancia económica significativa. De esta manera se promovería que los gobiernos no apelen con facilidad a la estrategia de extraer recursos naturales en lugares como las áreas protegidas, que por haber permanecido inexplorados, tienen la alta probabilidad de contar con riquezas minerales en su subsuelo. Asimismo, poniendo un umbral elevado de alcanzar a la extracción de recursos naturales mediante la declaratoria de interés nacional, se estaría promoviendo que el país salga de la economía primaria y explore opciones sustentables para salir de las crisis, aplicando el ingenio, la investigación y la creatividad de sus habitantes.
Referencias
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excepción: el constitucionalismo
del estado de sitio en Colombia
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http://www.scielo.org.co/pdf/
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mundial. Retos para un crecimiento
sostenido. Fondo Monetario Interna
Estudios Económicos y
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https://www.imf.org
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Gonzalvo Navarro, Vicente
2014 La noción jurídica del interés
soberano y sus consecuencias
para la concreción de una
estrategiade Seguridad Nacional.
Revista Estudios en Seguridad y
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1997 Megadiversity. Earth's Biologically
Wealthiest Nations. CEMEX /
Agrupación Sierra Madre, Mexico
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1993 Politics among nations. Boston:
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2016 La participación política de México
en América Latina: un estudio de la
pérdida del poder político de
México en América Latina durante
el sexenio de Vicente Fox Quesada
(2000-2006). Universidad
Autónoma de Nuevo León, México.
Vitelli, Marina
2011 El interés nacional como una
construcción social: la política de
defensa argentina en el período
2005- 2009. En: Miranda, Roberto
(Comp.) Política exterior: conceptos
y enfoques en torno a Argentina.
- 1a ed. - Rosa-rio: Pia..
La noción de “interés nacional” es utilizada en los ámbitos interno y externo de los países, para legitimar gestiones gubernamentales apelando, básicamente, a sentimientos nacionalistas o populistas. Esta figura, generalmente es un justificativo para encubrir o legitimar acciones o decisiones controversiales de un Estado en materia política, eco-nómica o social.
El “interés nacional” ha sido utilizado por primera vez como figura legal, en el artículo 407 de la Constitución de la República, mediante el cual se permite al Presidente de la República conceder autorizaciones de extracción de recursos naturales renovables y no renovables de áreas protegidas, previa la declaratoria de “interés nacional” por parte del Poder Legislativo. De manera política y administrativa, la figura del interés nacional ha sido ampliamente utilizada por prácticamente todos los gobiernos, tanto de manera ver-balizada como oficial a través de decretos ejecutivos, como son los casos del Decreto 615 del 25 de julio de 2003, que declara de interés nacional a un programa educativo gubernamental (Decreto 615, Registro Oficial 133, 25-VII-2003); la declaratoria de “interés nacional” al dragado del canal de acceso al Puerto Marítimo de Guayaquil (Decreto 1201, Registro Oficial 389, 25-VII-2008); o, declaratoria de “interés nacional” a la visita del Papa Francisco al país en julio de 2015 (Decreto 663, Suplemento del Registro Oficial 505, 21-V-2015). Todos esos casos de declaratoria de interés nacional se sustentan en normas constitucionales genéricas que mandan a los ciudadanos a promover el bien común y anteponer el interés general al interés particular, así como a practicar la justicia y solidaridad en el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de bienes y servicios. En el fondo, esas declaratorias han sido una forma de justificar gastos no previstos en los presupuestos de las instituciones, o asignaciones presupuestarias extraordinarios o incluso asignaciones nuevas que interesan al gobierno que sean aprobadas de manera inmediata. Sin embargo, en todos estos casos, se trata de situaciones netamente administrativas.
En el caso del “interés nacional” previsto en el artículo 407 de la Constitución, se trata ya de una figura jurídica independiente, que tiene una gran trascendencia e impacto en la seguridad ecológica y humana del país. Para comprender este hecho es necesario considerar que el Ecuador es uno de los diez países de mayor diversidad biológica de la tierra, con altas tasas de endemismo y alto número de especies por unidad de superficie.
De manera general, los ecosistemas tropicales son los más diversos biológicamente del planeta y Ecuador un ejemplo excepcional. Con un territorio pequeño de apenas el 0.2% del área terrestre del planeta, alberga aproximadamente el 8% de todas las especies de anfibios, el 5% de reptiles, el 8% de mamíferos, y el 16% de aves que existen en el mundo.
No obstante los indicadores ecológicos y de biodiversidad señalados, lamentablemente el país tiene también altas tasas de pérdidas de hábitat, debido a la expansión de actividades extractivas de recursos, expansión de la frontera agrícola y de la colonización en áreas naturales. Todo esto significa un impacto significativo en la biodiversidad y los recursos genéticos del país.
Tratándose Ecuador de uno de los países con mayor biodiversidad del planeta, la medida constitucional del artículo 407 es extrema, pues la extracción petrolera, minera y maderera son causantes de devastación ecológica y más aún en áreas de bosque húmedo o nublado, páramos, o zonas insulares, que componen las áreas protegidas en este país. Sumadas a las condiciones meteorológicas extremas generadas por el fenómeno del cambio climático, estas actividades exacerbarían las actuales presiones socioeconómicas existentes en dichas áreas.
Sin embargo, pese a que los lesivos efectos ecológicos sobre un patrimonio natural de gran importancia ecológica, la medida constitucional de permitir actividades extractivas en áreas protegidas, carece de condicionante alguna, por lo que queda a discreción del presidente de la República adoptarla. Esta discrecionalidad en el contexto de los indicadores económicos y sociales críticos que muestra el Ecuador, pondría a la extracción de recursos naturales como las primeras decisiones a adoptar para superar esas dificultades. Por este motivo, es importante que la medida de declarar de interés nacional la extracción de recursos en áreas protegidas, sea regulada, imponiéndose unas condiciones fácticas mínimas que deban ocurrir antes de ser adoptada.
El fundamento expuesto evidencia que es un imperativo ecológico y jurídico proponer a la Asamblea Nacional un “Proyecto de Ley Orgánica para regular la declaratoria de interés nacional en casos de extracción de recursos en áreas protegidas”.
Anexo:
PROPUESTA DE LEY
Proyecto de Ley Orgánica para regular la declaratoria de interés nacional en casos de extracción de recursos en áreas protegidas
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
§§§§§§
“Proyecto de Ley Orgánica para regular la declaratoria de interés nacional, en casos de extracción de recursos en áreas protegidas”
LA ASAMBLEA NACIONAL DEL ECUADOR,
CONSIDERANDO:
Que el artículo 71 de la Constitución del Ecuador expresa:
“La Naturaleza o Pacha Mama, donde
se reproduce y realiza la vida tiene
derecho aque se respete integralmente
su existencia y el mantenimiento y
regeneración de sus ciclos vitales,
estructura, funciones y procesos
evolutivos. Toda persona, comunidad,
pueblo, o nacionalidad podrá exigir a la
autoridad pública el cumplimiento de
los derechos de la Naturaleza. Para
aplicar e interpretar estos derechos se
observarán los principios establecidos
en la Constitución, en lo que proceda”.
Que el artículo 397, num. 4 de la Constitución establece el principio de intangibilidad o inalterabilidad de las áreas protegidas, en los siguientes términos:
“Para garantizar el derecho individual y
colectivo a vivir en un ambiente sano y
ecológicamente equilibrado, el Estado
se compromete a: 4). Asegurar la
intangibilidad de las áreas naturales
protegidas, de tal forma que se
garantice la conservación de la
biodiversidad y el mantenimiento de
las funciones ecológicas de los
ecosistemas.”
Que las áreas protegidas son los únicos sitios en el territorio nacional en donde los derechos de la naturaleza sean plenamente verificables, siendo su inalterabilidad un requisito indispensable para que dichos derechos no sean afectados.
Que el artículo 407 de la Constitución establece una excepción al principio de inalterabilidad de las áreas protegidas, en los siguientes términos:
Se prohíbe la actividad extractiva de
recursos no renovables en las áreas
protegidas y en zonas declaradas
como intangibles, incluida la
explotación foresta. Excepcionalmente
dichos recursos se podrán explotar a
petición fundamentada de la
Presidencia de la República y previa
Declaratoria de Interés Nacional por
parte de la Asamblea Nacional, que,
de estimarlo conveniente, podrá
convocar a consulta popular.
Que, el artículo 407 de la Constitución de la República y los artículos 8, 49 y demás pertinentes de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, establecen el procedimiento de excepción para que la Asamblea Nacional declare de interés nacional la explotación de recursos naturales no renovables en áreas protegidas y en zonas declaradas como intangibles;
Que Ecuador es uno de los diez países de mayor diversidad biológica de la tierra, con altas tasas de endemismo y alto número de especies por unidad de superficie, pero a la vez experiencia altas tasas de pérdidas de hábitat, debido a la expansión de actividades extractivas de recursos, expansión de la frontera agrícola y de la colonización en áreas naturales;
Que los ecosistemas tropicales son los más diversos biológicamente del planeta, siendo Ecuador un ejemplo excepcional. Con un territorio pequeño de apenas el 0.2% del área terrestre del planeta, alberga aproximadamente el 8% de todas las especies de anfibios, el 5% de reptiles, el 8% de mamíferos, y el 16% de aves que existen en el mundo.
Que la importancia biológica, genética y científica de las áreas protegidas en el Ecuador es inconmensurable.
Que la aplicación de la figura del “interés nacional” prevista en el artículo 407 de la Constitución, debe ocurrir solamente en situaciones de deterioro grave de la seguridad y la supervivencia del Estado o cuando se encuentre en peligro extremo la estabilidad estatal y no existan medidas alternativas para superar la situación de crisis o peligro existente;
Que es imprescindible que se determinen ciertos parámetros que evidencien la existencia de una situación de calamidad pública en el país, que requiera tomar medidas excepcionales al gobierno.
Que es necesario promover que el país salga de la economía primaria aplicando el ingenio, la investigación y la creatividad de sus habitantes;
Que deben establecerse condicionamientos costo-eficientes que los gobiernos deban demostrar previamente a solicitar de la Asamblea Nacional la declaratoria de interés nacional a proyectos de extracción de recursos naturales de áreas protegidas.
En uso de sus atribuciones constitucionales y legales, aprueba la siguiente
LEY ORGÁNICA PARA REGULAR LA DECLARATORIA DE INTERÉS
NACIONAL EN CASOS DE EXTRACCIÓN DE RECURSOS
EN ÁREAS PROTEGIDAS
Art. 1.- ÁMBITO.- La presente ley regula la declaratoria de interés nacional para permitir la extracción de recursos en áreas protegidas, exclusivamente en el contexto del artículo 407 de la Constitución.
Art. 2.- REQUISITOS PARA SOLICITAR DECLARATORIA DE INTERÉS NA-CIONAL.- Para fundamentar la petición de declarar de interés nacional la explotación de recursos naturales no renovables en áreas protegidas y zonas declaradas como intangibles, la Presidencia de la República, deberá probar o demostrar la existencia de las siguientes condiciones:
5. Que en el país existe una situación
emergente de crisis económica que
pone en riesgo la estabilidad del
Estado, como podría ser una caída del
PIB de más del 5 % (cinco por ciento), o
una tasa de desempleo mayor al 15 %
(quince por ciento). Esta situación de
emergencia deberá estar avalada por
estimativos oficiales del Banco Central
del Ecuador; por análisis independientes
de la situación económica de parte del
Banco Mundial, Fondo Monetario
Internacional; y, por opiniones
generalizadas de especialistas
nacionales;
6. Que la extracción de recursos cuya
declaratoria de interés nacional se
solicita, sea la única opción que tiene el
país para resolver la crisis económica;
7. Que la tecnología que se utilizaría en la
actividad extractiva cuya declaratoria de
interés nacional se solicita, no ha
ocasionado daños ecológicos ni
socioambientales en cualquier lugar del
mundo en los últimos 10 años;
8 Que el beneficio económico neto a
obtener de la explotación de recursos
no renovables solicitada, equivalga al
menos al 15% del PIB anual;
Art. 2.- DESTINO DE RECURSOS ECONÓMICOS OBTENIDOS DE ACTIVIDAD EXTRACTIVA.- En la solicitud de declaratoria de “interés nacional” deberá expresarse el destino específico que se dará a los recursos económicos provenientes de la actividad extractiva correspondiente. Este destino de recursos económicos, deberá estar directamente asociado a superar la crisis o emergencia de alcance nacional que se ha señalado como causante para realizar la extracción de recursos naturales en un área protegida;
Art. 3.- PETICIÓN ÚNICA.- Solo podrá autorizarse extracción de recursos naturales no renovables por una sola vez en una misma área protegida. En adelante esta no podrá utilizarse con fines extractivos de recursos naturales no renovables.
Art. 4.- PLAZO DE IMPLEMENTACIÓN DE PROYECTO.- De aprobarse la declaratoria de interés nacional, el proyecto extractivo para el que fue solicitado, deberá ser implementado en un plazo improrrogable no mayor a 24 meses, a contarse desde la sesión del Pleno de la Asamblea en la que se aprobó dicha declaratoria;
Art. 5.- TRANSPARENCIA Y OBSERVACIÓN DE TERCEROS.- En el desarrollo de las actividades extractivas, deberán implementarse sistemas de monitoreo integral y fiscalización, cuyas metodología, observaciones y datos de campo, resultados y cualquier otro documento, deberán ser puestos a disposición de especialistas, universidades y centros de educación superior, y organizaciones ambientalistas, para su verificación;
Art. 6.- SANCIONES.- De existir infracciones ambientales en la actividad extractiva cuya declaratoria de interés nacional fue propiciada, las multas y otras sanciones aplicables serán el doble de lo fijado en los cuerpos legales correspondientes.
Se considerará delito ambiental cualquier alteración de documentos, realización de acuerdos, medidas administrativas, o de ocultación de evidencias, documentos, fotografías y, en general cualquier acto por el que se pretenda invisibilizar, disminuir o desconocer la existencia de incidentes contaminatorios, de afectación ecológica o social, derivado del proyecto extractivo declarado de interés nacional;
Art. 7.- EXCEPCIONES.- No podrán solicitarse declaratoria de interés nacional relacionados con el Parque Nacional Galápagos ni la Reserva Marina homónima, ni a áreas marinas protegidas marino-costeras.
Art. 8.- PROHIBICIÓN.- Se prohíbe a perpetuidad cualquier actividad extractiva de recursos naturales renovables o no renovables en tierras que por efecto de cambio de límites hayan salido de la jurisdicción de las áreas protegidas. Si esas tierras se encontraren afectadas por colonización o urbanización, éstas podrán mantenerse bajo principios de sustentabilidad, sin que en ningún caso se implementen en ellas actividades contrarias o que afecten significativamente a las medidas de conservación que implemente la administración del área protegida. En todo caso, estas tierras serán automáticamente parte de las zonas de amortiguamiento del área protegida correspondiente.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS
PRIMERA.- Cualquier actividad extractiva de recursos naturales que se encuentre en marcha en áreas protegidas, que haya sido legalmente autorizada por el gobierno, no podrá expandirse ni en superficie ocupada ni en productividad, más allá de los límites existentes al momento de expedirse la presente ley. Cualquier alteración de datos, acto administrativo o medida de cualquier tipo tendiente a implícita o explícitamente favorecer un incremento de los límites en superficie ocupada y/o productividad, será considerada un delito ambiental y sancionado conforme las normas correspondientes del Código Orgánico Integral Penal, COIP.
SEGUNDA.- Las concesiones petroleras, mineras o de cualquier tipo en áreas protegidas y en zonas intangibles y sus zonas de amortiguamiento correspondientes, una vez cumplido el período de concesión o autorización, deberán ser clausuradas y remediados sus impactos ecológicos y socioambientales utilizando los mejores estándares mundiales existentes al momento.
