Consorcio para el
Derecho Socio-Ambiental
D
Vulnerabilidad Social y Riesgo
Introducción.-
Los desastres ocurridos en Haití y Chile, han activado las alarmas de las administraciones municipales sobre el rol y responsabilidad que éstas tienen en torno al manejo de las situaciones de riesgo en sus comunidades. El manejo de estos aspectos de peligro social, es una actividad de la administración pública que aunque no de manera integral, ha sido realizada por los entes municipales desde hace muchas décadas. Actividades municipales como el control fito-sanitario y de alimentos o medicinas; la creación de cordones protectores o “cinturones verdes”; el control de edificaciones (estándares de construcción); el control de incendios, la facultad para realizar ciertas acciones posesorias especiales, son un testimonio de que en el ámbito municipal el manejo de los elementos que pueden causar peligro social, no ha sido desconocida. Estas, sin embargo, nunca se las vio de una manera sistémica.
Debido al incremento de desastres naturales, ocasionados por factores naturales o antrópicos, en las últimas tres décadas, se ha generado una corriente de reflexión teórica y técnica que ha sido sistematizada en un ámbito genérico que se denomina “gestión de riesgos”. Ésta, desde una perspectiva municipal, consiste en la combinación de políticas y acciones administrativas tendientes a lograr un desarrollo cantonal, físico, cultural y ambientalmente seguro.
En el Ecuador, la gestión del riesgo, fue vista bajo una lógica paramilitar, pués fue la Ley de Seguridad Nacional el ámbito normativo en el que se la reguló. Precisamente, la Dirección Nacional de Defensa Civil, el organismo para la atención de emergencias y desastres, fue creada al amparo de la citada ley, e institucionalmente fue parte de los organismos de seguridad del estado. En este contexto, los riesgos naturales y antrópicos fueron tratados como una amenaza más a la sociedad, al igual que las que constituyen las agresiones militares externas, la subversión interna y otras situaciones de violencia. Por este motivo, lo que prevalecía en el enfoque de acción institucional, era la respuesta al evento de riesgo o peligro, no su prevención.
Solamente en la última Constitución se incluyó a la gestión del riesgo como una responsabilidad estatal no vinculada a la seguridad política o militar del estado, sino de protección a la población de los efectos de los desastres y emergencias de todo tipo. La Constitución determinó, además, la creación de un sistema nacional descentralizado, que debe estar compuesto por las unidades de gestión de riesgo, UGRs, de todas las instituciones públicas y privadas en los ámbitos local, regional y nacional.
Las disposiciones constitucionales sobre la gestión de riesgos, marcaron el inicio de una nueva visión pública sobre esta temática. Hoy, ésta es un área de la administración, en la que se promueve la prevención de situaciones de riesgo y la preparación ante eventos que podrían generar emergencias y desastres. Para esto, se ha cambiado a la institución rectora, que hoy es la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos y está en marcha la discusión de una propuesta legislativa específica sobre la materia .
Los Municipios y la Gestión de Riesgos
Las ciudades, por su alta concentración de población e infraestructura, son las áreas en las que las situaciones de vulnerabilidad social, los eventos naturales y las situaciones de riesgo humano-inducidas, pueden generar las mayores emergencias y desastres. Por este motivo, las municipalidades son el escenario político institucional ideal para establecer políticas y regulaciones para la gestión del riesgo. Es aquí en donde debe generarse una cultura administrativa de transversalidad conceptual y normativa, para evitar las condiciones que pudieran anidar algún tipo de riesgo.
Por su origen, los riesgos han sido clasificados en tres grupos: naturales, socio-naturales, y antrópicos. Los primeros son los que provienen de eventos naturales propios de los sistemas ecológicos del planeta, como son los huracanes, las heladas, las lluvias, etc.; los socio-naturales, son aquellos en los que los eventos naturales y los procesos sociales actúan combinadamente, como son los casos de la deforestación, la erosión, entre otros, por un lado; y, la urbanización o la construcción de infraestructura en lugares de peligro, por otro. Esta confluencia incrementa la probabilidad de que ocurran inundaciones, deslizamientos o aluviones, con elevados impactos socioeconómicos. Finalmente las amenazas antrópicas son aquellas originadas por defectos de los sistemas tecnológicos, sean de carácter industrial, militar o vial, es decir, son las explosiones, incendios, accidentes, fugas tóxicas o radioactivas, entre otros.
En el ámbito cantonal esos tipos de amenazas pueden ser asimiladas en tres campos administrativos que de alguna manera han sido manejados por los municipios, como son, la gestión ambiental; el control de la salubridad y de los incendios; y, el ordenamiento territorial y gestión del desarrollo físico. Estas áreas administrativas deben establecer un nivel elevado de coordinación, que permita generar una plataforma administrativa para la gestión del riesgo.
En términos generales para llevar adelante acciones administrativas de gestión del riesgo se requiere de las siguientes actividades generales:
1. Conocer y monitorear el riesgo,
2. Determinar su nivel potencial de
afectación (espacial y temporal),
3. Evaluar las medidas apropiadas para
corregirlo (mitigación), evitarlo
(prevención), y asumirlo (preparativos
para emergencias, mecanismos de
seguros y de transferencia);
4. Diseño de las acciones de respuesta,
rehabilitación y de reconstrucción.
5. Desarrollo normativo para asegurar
cumplimiento de disposiciones
preventivas o correctivas del riesgo:
ordenanzas municipales, sistemas de
permisos, licencias, etc.
6. Establecimiento de campañas
permanentes de formación y
capacitación para la prevención
del riesgo.
Partiendo de estas seis líneas de acción que deberían ser acogidas en un proceso de gestión municipal del riesgo, en el cuadro siguiente se establecen actividades puntuales referenciales que deberían ser parte de la actividad de las UGRs.
ACTIVIDADES
Identificación del riesgo local y regional
DESCRIPCION
- Volcanismo
- Sismos, avalanchas, deslizamientos
- Inundaciones
- Sequías, heladas
- Epidemias, plagas y epizootias
INSTRUMENTOS
Diagnósticos y evaluación de amenazas
ACTIVIDADES
Identificación probabilidades de riesgo
DESCRIPCION
- Puntos críticos (zonas probables de
afectación);
- Mapas cantonal de riesgos
- Rutas y vías de evacuación
INSTRUMENTOS
- Diagnósticos y evaluación de amenazas
ACTIVIDADES
- Control de construcciones y desarrollo
físico cantonal
DESCRIPCION
- Analizar tipo de construcciones
existentes (materiales, sistemas,
diseños);
- Verificación de ubicación de obras de
infraestructura (suelos y áreas
inseguros);
- Infraestructura de interés cantonal,
regional o nacional: represas
hidroeléctricas, canales, vías,
túneles, etc.
INSTRUMENTOS
Escenarios de Riesgo
ACTIVIDADES
Control ecológico ambiental
DESCRIPCION
- Control de áreas protegidas, reservas,
bosques protectores, zonas
frágiles (quebradas y drenajes
naturales, páramos, etc.);
- Extracción de recursos naturales
- Deforestación / reforestación;
- Contaminación del agua, suelo, aire;
control del uso de plaguicidas y
otros productos peligrosos
INSTRUMENTOS
- Diagnóstico cantonal
- Permisos, licencias, inspecciones,
registros.
ACTIVIDADES
Saneamiento ambiental, control sanitario y de salud pública
DESCRIPCION
- Control de alimentos;
- Tratamiento de basuras y aguas
servidas;
- Situación sanitaria, salud;
- Identificación de grupos vulnerables
- Identificación y control de vectores de
riesgos: epidemias, alergias.
INSTRUMENTOS
- Diagnóstico cantonal
- Permisos, licencias, inspecciones,
registros.
- Análisis de agua, aire, suelo, etc.
- Evaluaciones
ACTIVIDADES
Planificación territorial
DESCRIPCION
- Zonificación de las áreas ya ocupadas
- Zonificación de la aptitud para el uso del
suelo en áreas aún no ocupadas
INSTRUMENTOS
- Diagnóstico cantonal
- Permisos, licencias, inspecciones,
registros.
- Campañas
ACTIVIDADES
Capacitación para prevenir el riesgo
DESCRIPCION
- Difundir los riesgos locales y sus
probabilidades de afectación
- Enseñar a minimizar los efectos
- Generar formas prácticas de protección;
y,
- Educar sobre métodos de recuperación.
INSTRUMENTOS
- Plan regulador
- Plan maestro de desarrollo cantonal
- Campañas educativas en escuelas,
colegios, etc.
ACTIVIDADES
Desarrollo normativo
DESCRIPCION
- Establecer ordenanzas específicas sobre
gestión del riesgo:
- Revisar, actualizar, reformar ordenanzas
ya existentes sobre aspectos
relacionados al manejo del riesgo
(ambiente, planificación territorial, etc.)
INSTRUMENTOS
- Fundamentos teóricos, técnicos;
- Proyectos de ordenanzas
La ciudadanía y la gestión del riesgo
Desde la perspectiva ciudadana, la administración pública orientada a la gestión del riesgo podría ser vista como una forma más de control del estado, a la voluntad de los particulares. Éstos, podrán ver restringidos, por razones de riesgo, proyectos de desarrollo como las urbanizaciones, la infraestructura hotelera y turística, la industrial, entre otras. Pero debido al clientelismo político, habitual en nuestro medio y en muchas partes del mundo, no siempre ha sido factible impedir que la iniciativa privada genere situaciones de riesgo mediante la utilización de zonas o tecnologías inseguras, para implantar sus proyectos.
Desde la perspectiva legal e institucional, podrían quedar totalmente impunes los “engaños” a la comunidad que la política clientelar realiza al lograr que un municipio apruebe proyectos “cerrando los ojos” ante situaciones de riesgo. Sin embargo, cuando ocurren eventos naturales regulares, como son los sism
os, las lluvias, las erupciones volcánicas, entonces quedan al descubierto esas situaciones de vulnerabilidad que se crearon por los “engaños” ante los que la administración local fue complaciente. Esto ha quedado claro en cada desastre que ha azotado al continente. Lo saben muy bien las municipalidades de New Orleans, de México, de Tegucigalpa, de Managua, de Puerto Príncipe, de Santiago, entre otras, que han visto como las casa mal ubicadas o mal construidas, han sido las que se han destruido y han cobrado una elevada tasa social de víctima. En materia de riesgo, no podemos hacer fraude.
Ante las evidencias recientes y lejanas de riesgo, que jalonan la historia de nuestros pueblos, es necesario que se reflexione sobre las maneras como las decisiones públicas, pueden afectar a nuestras familias y, en definitiva al tejido social de nuestras comunidades, que son las que se afectan de manera irreparable cuando las emergencias y desastres ocurren.
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El Desarrollo Urbano y la Gestion del Riesgo
Byron Real López
