EMERGENCIA EN EL BASCÚN
Análisis de la Avenida Torrencial Ocurrida el 22 de Agosto del 2008, desde la Perspectiva de la Gestión de Riesgos
Dr. Byron Real López
Vulnerabilidad Social y Riesgo
RELEVANCIA DE ESTE INCIDENTE PARA LA SISTEMATIZACIÓN DE LA GESTIÓN DE RIESGOS EN EL ECUADOR
Aunque de manera trágica, la avenida torrencial ocurrida en la noche del 22 de agosto del 2008, proporciona algunas lecciones al sistema de gestión de riesgos que se ha venido aplicando en la provincia y en el país. Para sacar provecho de esas lecciones y en base a ellas implementar mejoras al sistema operativo actual, es necesario realizar una lectura integral de lo sucedido. Al efecto, en esta sección se revisarán y cotejarán los procedimientos aplicados a esta emergencia y los protocolos que se han previsto para este tipo de casos.
Los Protocolos y Procedimientos Operativos
En el sistema de gestión de riesgo un “protocolo” es una guía normativa para la acción. Son creados para evitar discrecionalidades y titubeos en una situación determinada y, por tanto deben ser aplicados en forma estricta por los cargos correspondientes. De una revisión del procedimiento adoptado durante la emergencia del 22 de agosto del 2008, se desprende que en términos generales y formales, los protocolos si fueron aplicados a la situación existente.
De acuerdo con la documentación cursada durante la emergencia, con fecha 15 de agosto del 2008, la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos de Baños, STGR-B , de Baños informó al Coordinador de la Secretaría Técnica de Gestión del Riesgo y Defensa Civil del Tungurahua, con sede en Ambato (STGRYDCT-A) del “fenómeno de remoción de masas”, ocurrido en el brazo derecho del río Bascún , en el sector Nahuazo, a consecuencia de la cual, se represó el cauce del citado río.
Recibido el informe indicado, con fecha 19 de agosto del 2008, el Coordinador de la STGRYDCT-A, a su vez, informa, a la sede central de la Secretaria Técnica de Gestión del Riesgo de la ocurrencia del hecho relatado, solicitándole la realización de una evaluación técnica del represamiento. Tres días después de esta comunicación, ocurrió la avenida torrencial referida a consecuencia de la cual se produjo la desaparición de los dos niños y los daños materiales, que aún no han sido oficialmente cuantificados.
Visto de una manera general, el procedimiento relatado se apegó formalmente a las directrices establecidas para eventos de emergencia. En este procedimiento, implícitamente se aplicaron dos nociones utilizadas en la administración pública en general y en la institucionalidad en materia de gestión de riesgos en particular: el principio de “órgano regular” y el de “saturación de la capacidad de respuesta” de los estamentos de gestión en los niveles cantonal y provincial.
El primer aspecto, el “órgano regular”, es un principio de jerarquía administrativa aplicado en todos los ámbitos gubernamentales del país, por el que las decisiones de importancia deben ser informadas a los cargos superiores o adoptadas por éstos; y, el segundo, la “saturación de la capacidad de respuesta”, es un procedimiento en materia de gestión de riesgos instaurado por la ahora desaparecida Defensa Civil y que aún es utilizada en el contexto del COE en la provincia del Tungurahua.
De acuerdo con los “Protocolos Operativos para Casos de Emergencia” utilizados en Tungurahua:
“Los Alcaldes manejarán la situación si no excede la capacidad de respuesta de la comunidad afectada; pero si excede de la capacidad de respuesta de la comunidad afectada solicitarán ayuda al señor Gobernador, Presidente de la Junta Provincial de Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos, y el señor Gobernador a la vez pondrá en conocimiento del señor Presidente de la República a través de los Ministerios de Gobierno, Seguridad Interna y Externa; y, de la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos” .
En el manejo de emergencias, “exceder (o saturar) la capacidad de respuesta” significa que ante un evento determinado, el estamento de gestión de riesgos del lugar en donde éste se produce, evalúa si es que los dispositivos institucionales a nivel local se encuentran preparados para responder a esa amenaza. Si se determina que no hay preparación para enfrentarla, el protocolo recomienda pedir ayuda a la instancia provincial; y, si ésta a su vez determina que tampoco existe capacidad de respuesta, se eleva un informe solicitando ayuda a la instancia nacional. Este es el flujo operativo adoptado por la Defensa Civil y mientras no se lo cambie oficialmente, también es procedimiento obligado de la STGR en sus distintos niveles administrativos.
Aunque adecuadamente seguido por las instancias cantonal y provincial ya citadas, el procedimiento explicado presenta algunos problemas operativos que, en determinado tipo de eventos o circunstancias, incrementan el riesgo.
En síntesis, de las medidas establecidas por el protocolo previsto para casos de emergencia, se desprenden tres situaciones:
i. Que “los Alcaldes manejarán la situación si no excede la capacidad de respuesta de la comunidad afectada; pero si excede de la capacidad de respuesta de la comunidad afectada solicitarán ayuda” al Gobernador de la provincia;
ii. Que tan pronto fuere conocida la existencia de una situación de peligro, se activará el COE; y,
iii. Que corresponde a los alcaldes o al gobernador la toma de decisiones operativas .
De las tres situaciones básicas para casos de emergencia previstas en el protocolo, se podría inferir que éste ha sido diseñado para peligros de desenlace relativamente lento como es el caso del tipo de proceso eruptivo que caracteriza al Tungurahua. En este proceso es posible advertir con varias horas de anticipación que un evento volcánico está en marcha. Ese tiempo de anticipación permite realizar las acciones que el protocolo señala como son: que los mandos operativos informen y esperen por decisiones de los alcaldes o gobernador; que se determine si existe o no capacidad operativa; y, que se instale un COE. Eventos de desenlace rápido como una avenida torrencial, un aluvión o un flujo de lahares, que puede ocurrir en un marco temporal de entre 10 minutos y una hora, no permiten otra acción que aquellas de activar alarmas sonoras o lumínicas, interrupción del paso de vehículos y otras similares.
Frente a las características naturales anotadas, existe también una realidad socioeconómica que poco a poco va cubriendo o insertándose en el área de influencia del río Bascún. Al mezclarse estas dos realidades, se crean situaciones concretas de riesgo. Diversos aspectos de las transformaciones naturales y socioeconómicas que ocurren en el Bascún, constituyen los vectores de riesgo que hay que considerar. Por ejemplo, un peligro latente es la acumulación de material pétreo y vegetal en varios segmentos de la cuenca media del río (Foto 6), que inevitablemente descenderá en caso de una crecida del río, causando destrozos a su paso. Por la cantidad de fragmentos de árboles que se observa, es evidente que aguas arriba hubo deslaves de diferente magnitud.
Fuente: Defensa Civil – Baños 2007.
EVALUACIÓN RÁPIDA DE AMENAZAS
El cauce del río Bascún es uno de los drenajes naturales más importantes del volcán Tungurahua. Desde la antigüedad esta micro-cuenca ha sido conocida como un escenario real de riesgos. Varios relatos históricos y relaciones orales de experiencia de los pobladores de Baños, dan cuenta del potencial de riesgo de este. El IG-EPN en su Mapa de Peligros , indica que este drenaje ha sido tránsito de lahares y piroclastos en al menos las tres últimas erupciones.
Durante el actual proceso eruptivo del Tungurahua, el IG-EPN ha detectado 21 alertas de lahares en el río Bascún, mediante la utilización de equipos AFM (Acoustic Flow Monitor – Monitores Acústicos de Flujos), instalados en red en varios puntos del volcán. Prácticamente todas estas alertas fueron ciertas, siendo el 16% de ellas, de un volumen considerado grande (mayores a 30.000 m3) . Esta confirmación instrumental de un evento de peligro y la persistencia en la ocurrencia del mismo, es un indicativo de que hay que tomarse al área como un sitio particular de riesgo, en donde las probabilidades de que ocurran eventos dañosos son sumamente elevadas, pues éstos podrían ocurrir en períodos de actividad volcánica, en períodos de lluvias e incluso en períodos de carencia de éstas,
En base a la inspección al área en donde ocurrió la avenida torrencial aquí reseñada, se ha podido establecer que en la zona existe un riesgo natural inevitable, que se genera por su condición de cauce natural, por la contextura de los suelos, por su topografía y por las condiciones climáticas prevalecientes. Así, el área, en todo el largo del cauce del río, está sujeta a transformaciones físicas lentas o rápidas, debido a la acción de las aguas, al asentamiento o derrumbe de tierra, al flujo o rodamiento de lahares; o, en caso de erupciones, al flujo de lava o piroclastos.
Escenarios de Riesgo
Las amenazas señaladas para el cauce del río Bascún, son aplicables a todos los ríos existentes en el área de Baños, particularmente para el río Ulba, que constituye el borde oriental de esa ciudad. Tomando en cuenta los factores y condiciones presentes en la región, las condiciones de riesgo son de dos tipos, cuya intensidad variará de acuerdo con situaciones concomitantes, según se explican a continuación:
Escenario 1: Riesgo Hidro-Meteorológico: Dada la constitución orográfica del sector y la existencia de suelos suaves y permeables, es de esperar que ante lluvias frecuentes y copiosas se produzcan filtraciones que saturen de humedad a los estratos inferiores de los mismos y, por gravedad, el agua acumulada aflore por los taludes casi verticales existentes en la zona. Esto desestabilizaría esos taludes y el riesgo de nuevos deslaves como el ocurrido en días anteriores, se incrementaría. Este escenario de riesgo es muy probable en las micro cuencas de los ríos Ulba y Bascún, en donde eventos como el del 22 de agosto podrían ocurrir, lo cual pondría en riesgo a las casas aledañas a esos ríos y los puentes que los crucen . Todos los elementos causales para que se produzcan nuevos deslizamientos de tierras y represamientos de aguas se encuentran en esas áreas, siendo las lluvias uno de los factores desencadenante más importantes para que ellos ocurran. Sin embargo, habría también riesgo de avenidas torrenciales incluso cuando las lluvias no sean evidentes, según lo confirmó el Instituto Geofísico de la Escuela Politécnica Nacional.
En concordancia con las evidencias existentes, en el río Bascún, la probabilidad de un nuevo represamiento es muy elevada, pues los taludes en varios segmentos de la micro-cuenca se encuentran muy erosionados en sus bases, encontrándose así sin sustento y, consiguientemente, proclives a deslizarse lenta o abruptamente. Esta posibilidad se agravará cuando haya lluvias torrenciales.
Recomendaciones: Ante la presencia de lluvias en la zona, debe advertirse a la población de mantenerse en alerta permanente, pues la posibilidad de una nueva avenida torrencial es elevada. Debe en estos casos evacuarse a las familias que habitan el callejón del Barrio Ilusiones que, prácticamente, desciende hasta el río, así como desocuparse la edificación a la entrada de las piscinas de El Salado. Dependiendo de la intensidad de las lluvias, debe considerarse también evacuar a las familias de las casas que aunque a una altura considerable del río, se encuentran en los bordes mismo de los taludes rivereños. Igualmente debe interrumpirse el paso por los puentes ante una señal de que un torrente de agua está descendiendo.
Sin embargo de lo manifestado, debe establecerse un procedimiento específico de emergencia entre la STGR-B, el COE-Baños y el OVT-Vigías Comunitarios, en donde se acuerden medidas específicas a adoptar, basadas en una simulación objetiva del tiempo que tome realizarlas. Debe además determinarse si deben incrementarse sensores en el sistema de alerta temprana que ya se encuentra instalado en el río Bascún, y combinarlos con alarmas sónicas y visuales que adviertan a la población sobre una crecida o torrentes súbitos.
A mediano y largo plazos es necesario que desde la municipalidad del cantón Baños, se establezca un ordenamiento territorial orientado a la protección ambiental y la gestión integrada de recursos hídricos, que son aspectos de manejo que contribuyen significativamente a la gestión de riesgos. Así, se podrá regular los usos del suelo en las zonas actuales y potenciales de ocupación y se podrían establecer planes de reforestación con especies nativas o adaptadas como el aliso y otras de crecimiento rápido.
Escenario 2: Riesgo Volcánico: Las micro cuencas de los ríos Ulba y Bascún, se cuentan entre los drenajes naturales más importantes del Tungurahua. En caso de erupciones volcánicas, flujos de piroclastos y/o lahares podrían ocurrir por cualquiera de esos drenajes, al igual como ha sucedido en las quebradas Achupallal, Pirámide, Viejo Minero y otras del lado occidental del volcán.
Las razones por las que hasta la presente los ríos Ulba y Bascún no hayan sido escenario de flujos de lahares y/o piroclásticos se debe, entre otros, a dos factores concomitantes: la morfología del cráter del volcán y el nivel de explosividad experimentado hasta la presente. El primer factor corresponde a la forma del cráter, cuyo borde nor-occidental es 200 metros más bajo que el resto de bordes pared oriental es más elevada que la occidental. Esto significa que los flujos piroclásticos que expulsa el volcán, obviamente se conducen por el lado más bajo del cráter, con lo que se explica que hasta el momento los grandes flujos piroclásticos hayan descendido solamente por los flancos occidental y suroccidental del volcán y que los drenajes del Bascún y Ulba hayan sido escasamente afectados por dichos flujos. El segundo factor, la explosividad volcánica, que desde que inició el proceso eruptivo ha sido de niveles moderados, habiendo llegado a un índice máximo de explosividad volcánica (VEI ) de categoría 3. Este nivel explosivo alcanzó en la erupción ocurrida en agosto del 2006, cuando los flujos de lahares destruyeron varios puentes de la carretera Penipe-Baños; sepultaron casi todas las casas de la comunidad Juive Grande; y, varias de la población de Palictagua. En caso de cambiarse la morfología del cráter o de incrementarse la explosividad, el patrón eruptivo podría también variar y afectar drenajes hasta ahora solamente parcialmente afectados, como son los de las micro-cuencas del Bascún y Ulba.
Mothes et al , manifiestan que existen claras evidencias de antiguos flujos piroclásticos que descendiendo por el río Bascún, llegaron incluso a la parte occidental de la ciudad de Baños . En el caso del río Bascún, ya ocurrió un flujo piroclástico y de lahares en el presente proceso eruptivo, en el 2006, que descendió por su afluente oriental y quedó represado en el punto de su unión con el brazo occidental del río, a una altitud aproximada de 2.000 msnm. Si ocurriesen en el Bascún flujos de lahares y piroclastos similares a los ocurridos en las quebradas La Pampa y Terremoto, que sepultaron a la comunidad de Juive Grande, habría entonces la posibilidad de que se rellene, en algunos tramos, el lecho del río y, como en el pasado, afecten incluso a las casas que se encuentran en la parte superior de sus flancos y llegue aún, al áreas urbana de la ciudad. También podría ocurrir represamientos de agua en prácticamente cualquier punto altitudinal de la cuenca. Estas situaciones potencial deben tenerse muy en cuenta en los planes de contingencia, recomendándose que en caso de que la alerta volcánica se la eleve al color naranja, los habitantes de la micro-cuenca del río Bascún y sus proximidades, sean evacuados al igual que los de las otras áreas potencialmente afectadas en este nivel de alerta (Juive Grande, Cusua, Chacauco, Bilbao, Puela y Palictagua). Igual tratamiento debería adoptarse para la micro-cuenca del río Ulba, otro drenaje de importancia del volcán Tungurahua.
Los dos riesgos anotados justifican la existencia sistemas de alerta temprana que ya tiene instalados el IG-EPN en el área en referencia. Sin embargo, este sistema debería ser complementado con alarmas sónicas y visuales con las que se permita advertir a los habitantes o transeúntes del lugar de que un flujo de lahares o una avenida torrencial están descendiendo. A más de dispositivos electrónicos, este sistema debe también contar con el aporte de los Vigías Comunitarios y los vecinos de la zona, quienes por ser habitantes locales, conocen mucho de la dinámica meteorológica del lugar, así como de los sitios más vulnerables. De hecho, fue un morador del área afectada, quién comunicó al Municipio de Baños que un deslizamiento de tierra había ocurrido y un embalse se había formado con ocho días de anticipación a que ocurra la avenida torrencial; y, uno de los vigías comunitarios fue quién alertó sobre el desarrollo de este torrente, apenas iniciado éste. Por la razón indicada, la comunidad local debe jugar un rol importante en el sistema de alerta temprana que se instaure en la zona.
Las fotografía 7 muestra otra sección de la micro-cuenca, en donde la inestabilidad del suelo junto a la acción del agua del río, han producido un deslave de mediana intensidad, que aunque no fue suficiente para represar al río, podría repetirse cuando lluvias fuertes o prolongadas afecten a la zona. Sitios inestables como éste comprenden prácticamente la totalidad de la cuenca media y alta del río Bascún, por lo que la posibilidad de otros embalses está abierta.
Las fotos 8 y 9 muestran a dos secciones del río Bascún, en su borde occidental, en donde se ha permitido la construcción de viviendas. Los pobladores de esas casas y aún los miembros del COE-Baños, no consideran que ésta sea un área de riesgo , pues la distancia vertical de las casas al río, unos 20 metros de altura, proporciona una sensación de seguridad. Sin embargo, nótese cómo la acción erosiva de las aguas está socavando la base del talud junto al río, por lo que en el futuro este farallón podría colapsar, por lo que existe un riesgo concreto que hay que manejar. Sitios inseguros como los mostrados en las fotografías se repiten en varias zonas en ambos bordes del río, por lo que es necesario evaluar la potencialidad de que ocurran impactos socioeconómicos ante la activación o confluencia de los vectores de riesgo existentes en el área.
En los casos de las áreas vulnerables mostradas, se observa que el avance socioeconómico de la región incide en la ocupación de suelos inestables. El potencial turístico de terrenos con vista panorámica, es un incentivo para ocupar suelos inestables y de alto riesgo, por lo que las condiciones de vulnerabilidad social se incrementarán constantemente si no se regula el uso del suelo en esta zona.
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En los protocolos analizados, se incurre en el error de que bajo el rubro de “evento volcánico” implícitamente se asume que están englobados varios eventos que directa o indirectamente están relacionados con el volcán, pero que responden a estímulos sísmicos (derrumbes, asentamientos), volcánicos (flujos de lahares y piroclastos), o meteorológicos (avenidas, aluviones, inundaciones), etc. Entonces, establecer un procedimiento basado en la lógica de un solo tipo de evento y asumir que ésta sirva también para eventos directa o indirectamente relacionados, puede ser contraproducente.
Esta situación ya fue advertida por la Unidad de Gestión de Riesgos, UGR, cuando propuso un protocolo para situaciones emergentes relacionadas con el volcán Tungurahua . Este protocolo separó a los eventos volcánicos de los hidro-meteorológicos, estableciendo un procedimiento de acción diferente para cada uno de ellos.
Es evidente también que los protocolos aplicados por la STGRyDC y el COE, tienen al mando político como eje de toda decisión, incluso de las operativas. Es decir se mezclan los ámbitos político-administrativo y el operativo, con lo cual se burocratiza al proceso. En la práctica no es realista pensar que el gobernador o los alcaldes sean quienes deciden los distintos paso previstos en el protocolo, pues el tiempo de instalación de la instancia en la cual se toman las decisiones, el COE, rebasa con mucho al que puede durar un evento de desenlace rápido.
Por último, respecto de la noción de “saturación de la capacidad de respuesta”, no se ha establecido una forma objetiva de definir cuando existe incapacidad para afrontar una situación concreta de emergencia.
Del análisis breve de los protocolos empleados en situaciones de emergencia, se pueden advertir los siguientes problemas:
=== Dilatación innecesaria del tiempo para la respuesta. Entre solicitar y recibir la ayuda de una instancia superior de la STGRyDC, como sucedió en el incidente del 22 de agosto del 2008, se dilata el tiempo real de respuesta a cualquier situación de riesgo. Ciertos eventos, en estas circunstancias, podrían incrementar su riesgo y complejizar y aún anular las medidas de prevención;
=== Asignación al mando político (los directivos del COE), de toda la responsabilidad en las decisiones operacionales;
=== Vacío en los protocolos, respecto de si mientras hay respuesta a un pedido de asistencia técnica, la instancia que lo solicitó debería continuar realizando esfuerzos para conjurar el peligro. Por lo tanto, en peligros que aunque advertibles no son inmediatos, este vacío promueve su incremento;
=== Subjetividad en la determinación de la saturación de la “capacidad de respuesta”; y,
=== Falta de autonomía en las instancias cantonal y provincial de la STGR, para adoptar ciertas decisiones, como por ejemplo, la de directamente contactar con otros organismos que pudieran brindar un apoyo logístico para neutralizar una amenaza existente. En situaciones de peligro inminente, cada instancia debería comunicarse directamente con las entidades que a su juicio podrían responder al riesgo existente, prescindiendo del órgano regular establecido.
Adicionalmente, es posible que la manera de actuar en este incidente sea un indicador de que los protocolos utilizados sean vistos por sus usuarios como una normativa rígida que no admite interpretación ni permite improvisaciones para su adaptación ante peligros inminentes concretos. Esta falta de flexibilidad podría ser un obstáculo para establecer procesos depurativos de malas prácticas y de mejoramiento del sistema, basado en la experiencia de cada unidad operativa.
Los Planes de Contingencia
Aparte de las observaciones al procedimiento, también merece analizar hasta qué punto los planes de contingencia locales incluyeron a la micro-cuenca del río Bascún como un ámbito múltiple de riesgo y que, por tanto, deben aplicarse allí medidas preventivas de diverso tipo (normativas, de alerta temprana, comunitarias, etc.), para evitar impactos socioeconómicos en caso de presentarse eventos adversos. El “Plan Cantonal de Defensa Civil para el Cantón Baños de Agua Santa, ante el proceso eruptivo del Volcán Tungurahua” , cuya última actualización es de enero del 2007, es el documento oficial de la ciudad en materia de gestión de riesgos. Por su título, este plan se orientó exclusivamente a situaciones volcánicas y en su desarrollo establece correctamente a las quebradas de Ulba y Bascún como zonas de peligro en caso de lluvias, que podrían ocasionar “lahares secundarios, que arrastran la ceniza concentrada en los flancos superiores del volcán”. El plan establece que “de existir la presunción de una erupción mayor”, las poblaciones de alto riesgo, entre las que se encuentran las del río Bascún, deberán ser evacuadas. Además, se incluye visualmente a este río, como un área de máximo riesgo (ver Gráfico 1). Sin embargo, no existe un análisis de todas las modalidades en las que el riesgo puede expresarse en esta zona, aunque a juzgar por el mapa referencial que se muestra en el Gráfico 1, se infiere que éste sólo será de carácter volcánico en la forma de flujos piroclásticos. No se advierte en el plan ni en ningún otro documento conocido para el uso general de la población, que el riesgo en el Bascún no solo es volcánico, sino también hidro-meteorológico y, aún, sísmico. Pese a que en el Mapa de Riesgos que se muestra en el Gráfico 1, tiene en su simbología un ícono para identificar “zonas de flujo de lodo”, sin embargo, sólo la zona de Juive Grande es señalada en esta categoría, sin que se le incluya también a la zona del río Bascún. Estos vacíos son particularmente críticos, pues en este río han ocurrido ya varias crecidas antes y después de iniciado el proceso eruptivo del volcán Tungurahua en 1999; y, también ha descendido un flujo de lahares, que quedo represado en la zona media de la micro-cuenca.
La carencia de un diagnóstico del riesgo que incluya una evaluación de amenazas y vulnerabilidades de la zona, es otro aspecto a considerar en este análisis. Esta carencia imposibilita diseñar planes de contingencia realistas, que respondan a la situación concreta del lugar en el que será aplicado. El único plan de contingencias de Baños está orientado exclusivamente al “proceso eruptivo del volcán Tungurahua”. Con esta especialidad, que se observa desde el título mismo del documento, se oculta o minimizan otros peligros que existen en la zona . Igualmente es posible que ante la potencialidad de una erupción volcánica, los recursos y preocupación gubernamentales estén orientados exclusivamente a la actividad del Tungurahua, con lo cual se contribuiría también a invisibilizar otros riesgos que aunque menores, probablemente sean más peligrosos en ámbitos geográficos específicos. Esto podría confirmarse por el hecho de que en nueve años de proceso eruptivo del volcán Tungurahua, no haya habido una sola víctima en el cantón ni la provincia, sin embargo, una sola avenida torrencial en el Bascún, que no es la primera vez que ocurre, ha causado dos víctimas.
El corolario de esta breve relación analítica del procedimiento aplicado para prevenir los efectos de una amenaza, es que no puede mirarse a éstas una a una, de manera aislada e inconexa. Esto podría promover ocultamientos y descontextualizaciones que podrían resultar trágicas. Los eventos naturales son, por esencia, complejos e interconectados; y, al combinarse con superestructuras y estructuras sociales, sus efectos en la población pueden multiplicarse .
Gráfico 1
Visualización de los Riesgos en el Cantón Baños
CONCLUSIONES
La avenida torrencial ocurrida el 22 de agosto del 2008 ha puesto a prueba a la planificación territorial y del desarrollo local del cantón Baños, y al sistema operativo para la gestión del riesgo. Luego de este episodio queda claro que los planes de contingencia que se establezcan, no solamente deben dirigirse a vectores aislados de riesgo. En adelante deben orientarse no solo a la prevención de los riesgos generados por la actividad volcánica, sino también otros como los hidro-meteorológicos que pueden asociarse con remanentes de flujos de lahares represados a diferente altitud en los flacos del volcán y causar aluviones o crecidas como la ocurrida el 22 de agosto último.
Evidencias estratigráficas y relaciones históricas confirman que el drenaje del río Bascún, aunque poco afectado por flujos piroclásticos en el presente proceso eruptivo, si ha sido escenario de esos torrentes, habiendo éstos alcanzado incluso al área en donde hoy se encuentra el edificio del Municipio de la ciudad de Baños. De ocurrir una erupción en la que flujos piroclásticos mayores desciendan por este río, entonces habría un potencial de afectación elevado, pues el área que en el pasado ya fue afectada, es hoy una de alta densidad poblacional y desarrollo urbanístico.
Por otro lado, eventos pluviales y fluviales anómalos han sido recurrentes en la cuenca del río Bascún. A diferencia de los eventos volcánicos que han sido infrecuentes, los hidro-meteorológicos han sido una constante. Estos han provocado y/o se han reforzado con deslizamientos de tierra, que también son una constante en la zona, resultando así en un compuesto de riesgo y vulnerabilidad que pende sobre los elementos sociales y de infraestructura que se han instalado en el lugar.
Esta realidad puede generar eventos catastróficos súbitos frente a los cuales debe ser preparada la comunidad local. Concomitantemente, para hacer frente a esta situación, deben establecerse planes de contingencia integrales, que atiendan a todos los riesgos posibles, sin separarlos por consideraciones administrativas o de cualquier tipo. El único plan de contingencias existente en el cantón Baños , ejemplifica un caso de tratamiento “especializado” de riesgo. Aquí se trabajo solamente con una presunción eruptiva, sin incluirse un riesgo más cercano como es el de las avenidas torrenciales, que han ocurrido al menos unas dos veces cada década en el río Bascún.
En el plano institucional, el incidente aquí revisado, deja una tarea urgente, la de revisar el dispositivo establecido para el manejo de emergencias. Preguntas que deben ser contestadas en este proceso de revisión son, entre otras, las siguientes: ¿Son adecuados los mecanismos coordinatorios intersubjetivos e intrasubjetivos existentes para manejar las emergencias?; ¿Dan los protocolos existentes flexibilidad operativa para enfrentar las amenazas que se presenten?, ¿Cuál es el grado de autonomía que tiene el personal que debe manejar las emergencias?; ¿Existe continuidad operativa-institucional entre la STGR y los COE en sus diferentes niveles?.
Finalmente, para la administración local del cantón Baños, el evento reseñado también deja algunas tareas pendientes. Aspectos normativos relacionados con el desarrollo físico cantonal, como son los planes reguladores, las ordenanzas, y procedimientos administrativos deben ser revisados para establecer hasta qué punto éstos responden a las características y condiciones locales. Es evidente que la concepción imperante en los dispositivos de prevención del riesgo hasta la ocurrencia de la avenida torrencial, fue la de que el proceso eruptivo era la única o al menos la más importante amenaza a monitorear. Hoy se conoce que otros riesgos también se mantienen latentes debido a la configuración ecológica y topográfica de la región y no solamente en los flancos del volcán Tungurahua, sino también en los opuestos de las elevaciones vecinas, en las que similares configuraciones de relieve, podrían también sorprender a la comunidad con incidencias diversas de riesgo .
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Fin Parte 2
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RELEVANCIA DEL INCIDENTE PARA LA PLANIFICACIÓN LOCAL
Los efectos socioeconómicos ocasionados por el deslave, represamiento de agua y posterior avenida torrencial ocurridos en el río Bascún, en el cantón Baños, confirman que esta área no solamente es una de riesgo en períodos de erupción volcánica, sino también en los de lluvias. De entrevistas a pobladores del área se pudo conocer que deslizamientos y avenidas han ocurrido ya varias veces en el sector, inclusive antes del presente proceso eruptivo del Tungurahua. Sin embargo de estas evidencias de factores concretos de riesgo existentes, la Municipalidad de Baños no ha establecido o no ha aplicado estrictamente regulaciones que prohíban o normen la construcción de casas y otras infraestructuras en los bordes de la micro-cuenca del río Bascún. Éstos, aunque en algunos casos son de tierra compacta, se encuentran constantemente socavados por el río, por lo que podría haber en el futuro deslizamientos que destruirían las casas y obras de infraestructura que poco a poco allí se van construyendo .
El evento aquí reportado obliga a que se revise el plan regulador y las ordenanzas municipales que norman el desarrollo físico cantonal, a fin de determinar la manera en que la política pública local incentiva o desincentiva el riesgo. No establecer normas que prohíban, por ejemplo, la construcción de casas en una zona peligrosa o no hacer cumplir esas normas en caso de haberlas, equivale a promover situaciones de riesgo. En el tema que nos ocupa merece revisar, entre otros aspectos, si las construcciones afectadas por la avenida torrencial tuvieron los permisos municipales en regla, para así determinar hasta qué punto fue la carencia de normas o la falencia en su aplicación, lo que permitió que un grupo de casas sean construidas a escasos metros del borde del río.
Por otro lado, y tomando en cuenta su importancia local, es necesario que la decisión para reconstruir o no al balneario de El Salado, sea adoptada en apego a los factores de riesgo existentes. Desde el punto de vista estrictamente técnico, la reconstrucción de ese balneario es desaconsejable, pues eventos como la avenida torrencial que lo destruyó hace pocas semanas, son muy probables en el futuro. Históricamente se conoce que este balneario ha sido dañado parcial y totalmente en varias ocasiones por eventos similares. Por referencias de pobladores de Baños, se conoce que las primeras piscinas de El Salado, construidas poco después del Terremoto de Ambato, que también afectó a Baños, estuvieron construidas a unos 50 metros más abajo que su actual emplazamiento. Al haber sido estas piscinas afectadas considerablemente por crecidas y avenidas torrenciales, se decidió ubicarlas, en el sitio actual, que por ser a una altura de unos cuatro metros en relación al cauce del río, ofreció mejores perspectivas de seguridad.
Si solamente un evento natural ha sido capaz de destruir la obra de infraestructura en mención, la combinación de eventos hidro-meteorológicos y volcánicos en la mi-crocuenca del Bascún, podría tener un efecto mayor, de características catastróficas. Por este motivo, resulta riesgoso rehabilitar a El Salado, máxime si se considera que las piscinas se encuentran ubicadas en un área encerrada cuya salida y/o conexión a un área segura, es a través de un puente que fácilmente puede ser destruido por la corriente del río, como quedó demostrado esta vez.
Cualquiera sean los resultados que arrojen la revisión de los planes y normas de desarrollo, es necesario instalar en el ámbito local una noción prospectiva de gestión del riesgo, que guíe a las parroquias y poblaciones del cantón hacia procesos sustentables de desarrollo que a más de las equidades social, económica y generacional, se ocupen también de la seguridad socio-ambiental.
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